Pemansuhan Pencen Penjawat Awam – Perjalanan Panjang Yang Penuh Kontroversi

Ia berbeza dengan sistem caruman tertakrif (defined contribution, DC) yang menggunakan sistem dwi-caruman. Dalam erti kata lain, kedua-dua pihak pekerja dan majikan mempunyai syer masing-masing yang perlu disumbangkan ke dalam simpanan persaraan. Sebagai contoh, skim Kumpulan Wang Simpanan Pekerja (KWSP) yang mandatori kepada pekerja sektor swasta di negara ini merupakan sebuah skim DC. 

Ketika ini, kadar caruman yang ditetapkan untuk skim KWSP adalah sebanyak 11% kepada pekerja dan 13% kepada majikan bagi pekerja yang bergaji RM5,000 dan ke bawah sebulan (12% untuk pekerja bergaji melebihi RM5,000 sebulan).

Baru-baru ini, Kerajaan Perpaduan pimpinan Perdana Menteri YAB Datuk Seri Anwar Ibrahim telah mengumumkan pengambilan baharu penjawat awam selepas ini tidak akan lagi menerima pencen, meskipun mereka dilantik secara tetap. Langkah ini merupakan sesuatu yang baharu di Malaysia, dan juga penuh dengan kontroversi. 

Perbelanjaan bagi bayaran persaraan telah meningkat 321 kali ganda antara 1970 dan 2024

Punca utama yang mendorong keputusan ini dilakukan ialah kerana kos yang perlu ditanggung untuk membayar pencen pesara Kerajaan telah menjadi semakin besar dari tahun ke tahun. Perbelanjaan bagi bayaran persaraan telah meningkat 321 kali ganda antara tahun 1970 dan 2023.

Pada tahun lalu, Kerajaan dianggarkan telah membelanjakan sebanyak RM32.1 bilion untuk bayaran persaraan (termasuk pencen dan ganjaran), bersamaan hampir 11% daripada perbelanjaan mengurus (OE) tahunan. Sebagai perbandingan, jumlah tersebut adalah 21% lebih besar daripada perbelanjaan pembangunan (DE) untuk sektor sosial (yang termasuk pendidikan dan latihan, kesihatan serta perumahan), iaitu sebanyak RM26.5 bilion. 

Pemansuhan Pencen, Bukan Sebuah Idea Baru

Pun begitu, idea untuk memansuhkan pencen bagi penjawat awam ini bukanlah sebuah perkara yang baharu. Bahkan, kebimbangan terhadap kos pencen ini telah wujud sejak berpuluh tahun yang lepas. Namun, ia tidak pernah direalisasikan kerana keputusan tersebut bukanlah sesuatu yang popular, di samping kurangnya keazaman politik dalam kalangan ahli-ahli politik yang turut menerima manfaat besar daripada sistem pencen ini. 

Misalnya, Akta Pencen Tunku Abdul Rahman Putra Al Haj, 1971 (Akta 22) yang telah diluluskan di Parlimen pada 30 April 1971 telah memperuntukkan pencen bulanan sebanyak RM4,000 serta ganjaran sejumlah RM200,000 (yang dikecualikan daripada cukai) kepada Tunku selepas beliau bersara daripada jawatan Perdana Menteri. Selain itu, Tunku turut menerima sebuah rumah kediaman (yang diselenggara secara percuma) dan sebuah kereta (dengan seorang pemandu). Kesemuanya ini diberikan pada saat hampir separuh, iaitu 49.3% populasi di Malaysia tergolong sebagai miskin pada tahun 1970.

Begitu juga dengan pencen-pencen yang diterima oleh ahli-ahli politik lain yang begitu lumayan. Misalnya, memetik akhbar The Straits Times bertarikh 1 Apr 1989, Tengku Razaleigh Hamzah menerima pencen bulanan sebanyak RM8,100 (atau bersamaan RM18,610 pada harga tahun 2022) selepas beliau tidak lagi memegang jawatan Menteri Industri dan Perdagangan kerana keluar daripada UMNO untuk menubuhkan parti baru, Semangat 46.

Semasa ucapan pembentangan Belanjawan 1987 di Dewan Rakyat, bekas Menteri Kewangan Daim Zainuddin pernah membentangkan cadangan Kerajaan untuk menarik pemberian pencen kepada penjawat awam yang berkhidmat kurang daripada 10 tahun dan menggantikannya dengan caruman KWSP. Langkah tersebut dikatakan bagi membantu mengurangkan tekanan fiskal yang dihadapi Kerajaan, biarpun kos bayaran persaraan pada ketika itu masih berada di bawah RM1 bilion. 

Namun, keputusan ini ditarik balik sekitar April 1987, beberapa hari sebelum berlangsungnya Pemilihan UMNO yang menyaksikan pertembungan team A vs team B antara Tun Dr Mahathir dan Tengku Razaleigh Hamzah. Pada detik itu, Kongres Kesatuan Pekerja Dalam Perkhidmatan Awam (CUEPACS) mengugut untuk mengheret Kerajaan ke mahkamah bagi menyelesaikan pertikaian pencen ini (The Star, 23 Apr 1987).

Akibatnya, perbelanjaan bagi pencen ini dibiarkan menjadi semakin besar dan terus menekan ruang fiskal Kerajaan sehingga berada dalam defisit hampir 26 tahun berturut-turut ketika ini. Keadaan ini diburukkan lagi dengan hasil Kerajaan yang meningkat begitu perlahan setiap tahun, tidak seiring dengan tahap pembangunan negara yang sudah tentunya memerlukan perbelanjaan yang lebih besar. 

Kerajaan dianggarkan mengutip hasil sebanyak RM303.2 bilion, iaitu hanya 1% sahaja lebih tinggi berbanding perbelanjaan mengurus (OE) pada tahun 2023. Perbelanjaan OE dalam tempoh dua dekad kebelakangan ini (atau secara tepatnya selepas negara dilanda Krisis Kewangan Global 2008) adalah menyamai hampir 100% daripada hasil yang dikutip Kerajaan Persekutuan.

Sumber yang Terhad vs Kemahuan yang Tidak Terhad

Di satu sudut, pemberian pencen mempunyai tujuan murni bagi memastikan pesara Kerajaan mempunyai sumber pendapatan yang berterusan untuk mengharungi hari tua. Malah, sekiranya seseorang penjawat awam itu meninggal dunia, sama ada semasa perkhidmatan atau persaraan, bayaran pencen masih tetap terus diberikan kepada waris mereka yang layak seperti pasangan serta anak-anak sehinggalah mereka mencapai umur 21 tahun. Pemberian pencen sedikit sebanyak mampu menjamin kelangsungan hidup pesara dan ahli keluarga mereka.

Setakat tahun 2021, terdapat seramai 747,956 penerima pencen Kerajaan. 74% daripada jumlah tersebut merupakan pesara Kerajaan, manakala selebihnya 26% merupakan penerima pencen terbitan yang terdiri daripada waris atau orang tanggungan pesara/penjawat awam.

Isu sebegini telah diterangkan dalam masalah asas ekonomi, iaitu sumber yang terhad tidak boleh memenuhi kemahuan yang tidak terhad (limited resources vs unlimited wants). Oleh itu, sumber yang ada pada ketika ini haruslah diuruskan secara efektif supaya tidak menimbulkan masalah di kemudian hari.

Siapa Punca Kos Pencen Menjadi Besar? 

Namun, persoalan utama yang sering timbul ialah siapakah yang sebenarnya menyebabkan kos pencen menjadi besar? Adakah benar ia disebabkan oleh pencen-pencen yang diterima oleh ahli-ahli politik seperti wakil rakyat dan menteri-menteri, ataupun sebaliknya?

Anggaran Perbelanjaan Persekutuan 2024 oleh Kementerian Kewangan (MOF) menunjukkan daripada RM22.6 bilion yang dibelanjakan untuk bayaran pencen pada tahun 2023, sebanyak 83.1% atau RM18.8 bilion diperuntukkan untuk pencen dan pencen terbitan bagi bekas penjawat awam dan waris di seluruh negara (Semenanjung Malaysia, Sarawak dan Sabah). Manakala, untuk kategori bekas ‘Anggota Pentadbiran dan Ahli Parlimen’ pula sebanyak RM85 juta, atau hanya 0.4% daripada keseluruhan perbelanjaan pencen tahun lalu.

Anggota Pentadbiran termasuklah Perdana Menteri bersama barisan kabinetnya, beserta Setiausaha Parlimen.

Walau bagaimanapun, tidak begitu jelas berapa jumlah per kapita yang dibelanjakan antara seorang bekas penjawat awam dan seorang bekas Ahli Parlimen. Mungkin jumlah secara keseluruhannya tampak besar bagi penjawat awam, namun apa yang dibelanjakan secara per kapita hanyalah kecil jika dibandingkan dengan pencen yang diterima oleh seorang bekas Ahli Parlimen.

Hal ini kerana menurut data KWAP, hampir 75% penerima pencen dan pencen terbitan pada tahun 2021 menerima bayaran pencen bulanan di bawah RM3,000. Hanya sejumlah kecil, iaitu kira-kira 0.6% atau seramai 4,488 penerima memperoleh pencen bulanan melebihi RM10,000. Angka ini memberikan gambaran wujudnya isu ketidaksamarataan dalam kalangan penerima pencen.

Gaji yang diterima oleh seorang Ahli Parlimen ialah sebanyak RM16,000 sebulan. Ia dinaikkan daripada RM6,508.59 pada tahun 2015 menerusi Rang Undang-Undang Ahli Parlimen (Saraan) (Pindaan) 2014. Selain itu, mereka turut menerima elaun-elaun lain seperti Elaun Kehadiran Sidang Parlimen (RM400 sehari), Elaun keraian (RM2,500 sebulan), Elaun bahan api kenderaan (RM1,500 sebulan) dan lain-lain yang boleh mencecah sehingga puluhan ribu kesemua sekali.

Melihatkan kepada gaji pokok mencecah lima angka yang diterima mereka ini, sudah tentu pencen yang mereka terima juga adalah besar. Malah, seorang Ahli Parlimen layak menerima pencen seumur hidup walaupun baru berkhidmat sepenggal. Menurut Akta Ahli Parlimen (Saraan) 1980 (Akta 237), seorang Ahli Parlimen yang berkhidmat sekurang-kurangnya selama 36 bulan (3 tahun) layak menerima pencen sebanyak ⅗ atau 60% daripada gaji mereka.

Ini bermakna, seorang Ahli Parlimen layak menerima pencen sebanyak RM9,600 sebulan. Malah, ada antara mereka juga menerima lebih daripada satu pencen, disebabkan oleh pelbagai jawatan yang pernah disandang. 

Langkah memansuhkan pencen serta menggantikannya dengan skim caruman tertakrif (DC) seperti KWSP sebenarnya telah banyak dilakukan di negara-negara lain seperti Singapura (1986), Hong Kong (2001), India (2004) dan Australia (2005). Singapura misalnya, telah melakukan perubahan pada tahun 1973 dengan menawarkan pilihan skim caruman Tabung Simpanan Pekerja (CPF) kepada penjawat awam. Ia ditukarkan sepenuhnya kepada caruman CPF dengan pemansuhan sistem pencen penjawat awam pada tahun 1986.

Sekiranya langkah ini tidak dilakukan segera, Kerajaan terpaksa menanggung kos pencen yang lebih besar di masa hadapan, sekali gus mengehadkan ruang fiskal untuk menyokong perbelanjaan-perbelanjaan lain. Menurut Menteri Kewangan II Datuk Seri Amir Hamzah Azizan, perbelanjaan pencen dijangka mencecah RM120 bilion menjelang 2040.

Walau bagaimanapun, keputusan ini perlu dilakukan secara lebih adil dan terbuka tanpa sebarang pengecualian yang tidak munasabah. Ketika pemansuhan pencen mula-mula dimaklumkan oleh Timbalan Perdana Menteri 1, Datuk Seri Dr Ahmad Zahid Hamidi, ia hanya diumumkan untuk penjawat awam pengambilan baharu. Hanya beberapa hari kemudiannya barulah PM Datuk Seri Anwar Ibrahim mengeluarkan kenyataan bahawa pemansuhan tersebut akan turut terpakai untuk ahli-ahli politik.

Di negara jiran, Kerajaan Singapura telah mengambil langkah berani dengan menghapuskan pencen untuk bekas ahli Parlimen dan menteri-menteri menerusi Akta Pencen Parlimen (Pemansuhan) 2012, berkuat kuasa 21 Mei 2011. 

Keterjaminan Pendapatan Semasa Hari Tua, Apa Jaminan Kerajaan?

Sebuah lagi isu yang perlu diberikan perhatian sewajarnya ialah dari segi keterjaminan pendapatan semasa hari tua dalam kalangan pesara Kerajaan yang terkesan dengan pemansuhan sistem pencen ini. Hal ini kerana meskipun mereka bakal mencarum di dalam skim KWSP, umum diketahui kebanyakan ahli KWSP sering berhadapan dengan isu simpanan persaraan yang tidak mencukupi. 

Hanya 18% daripada ahli KWSP mempunyai simpanan persaraan melebihi RM240,000 (simpanan persaraan asas) setakat Julai 2023. Kajian KWSP pada tahun 2015 turut mendedahkan bahawa separuh daripada ahlinya menghabiskan wang simpanan KWSP dalam masa tidak sampai lima tahun selepas bersara.

Keadaan ini diburukkan lagi dengan pengeluaran besar-besaran yang dibuat semasa pandemik COVID-19. Menurut analisis Bank Negara Malaysia (BNM), majoriti pengeluaran KWSP ketika COVID-19 dilakukan oleh golongan yang lebih muda, iaitu kumpulan umur yang berusia antara 26-40 tahun. Pengeluaran yang dilakukan menyebabkan simpanan persaraan asas yang sepatutnya dimiliki oleh mereka menjelang persaraan ketika umur 60 tahun, menjadi berkurangan antara 10% hingga 39% (RM24,000 – RM94,000), sekali gus mendedahkan mereka kepada risiko kemiskinan di hari tua.

Dalam masa yang sama, populasi di Malaysia sedang melalui fasa penuaan dengan begitu pantas. Malaysia telah memasuki fasa populasi menua pada tahun 2020 dan seterusnya dijangka akan menjadi sebuah negara dengan populasi tua menjelang tahun 2044. Statistik daripada DOSM turut menunjukkan bahawa nisbah tanggungan warga tua (65 tahun dan ke atas) akan meningkat daripada 7.4 kepada 21.7 bagi setiap 100 individu umur bekerja antara tahun 2010 dan 2040. Ini bermaksud, akan lebih ramai warga tua yang perlu ditanggung oleh penduduk umur bekerja di masa hadapan.

Melihatkan kepada isu-isu sebegini, adalah penting untuk Kerajaan mencari penyelesaian terbaik bagi melindungi nasib pesara Kerajaan kelak, terutamanya dengan peningkatan jangka hayat dalam kalangan penduduk. Kegagalan mencari solusi yang efektif bukan sahaja akan memberi tekanan fiskal buat Kerajaan, kerana mereka perlu mengeluarkan lebih peruntukan untuk menyokong kelangsungan hidup warga emas yang berhadapan risiko kemiskinan di hari tua. Bahkan, ia juga bakal memberi tekanan kepada penduduk umur bekerja, khususnya generasi ‘sandwich’, untuk menyara ibu-bapa mereka yang tidak cukup wang simpanan persaraan, serta dalam masa yang sama hendak membesarkan anak-anak sendiri.

Antara pilihan yang ada ialah dengan memperkenalkan sistem anuiti bagi menggantikan mekanisme pengeluaran sekali gus (lump-sum withdrawal) yang digunakan di waktu persaraan pada ketika ini. Pelaksanaan sistem anuiti membolehkan ahli-ahli KWSP menerima bayaran pada setiap bulan sama seperti pencen, berdasarkan jumlah simpanan yang telah dikumpul oleh mereka. Ia juga boleh membantu mereka untuk merancang kehidupan persaraan dengan lebih baik, tanpa menghabiskan wang simpanan persaraan dengan cepat.

Namun, pilihan ini tidak realistik untuk dilaksanakan ketika ini. Ia memandangkan gaji yang diterima oleh kebanyakan pekerja di Malaysia adalah rendah, sekali gus menyebabkan simpanan persaraan yang dikumpul oleh mereka di sepanjang tempoh bekerja juga menjadi sangat rendah. Sekiranya sistem anuiti diwujudkan, jumlah bayaran bulanan yang bakal diterima oleh mereka begitu sedikit sekali. Sebagai contoh, penengah simpanan ahli aktif KWSP yang berusia 54 tahun ialah sebanyak RM132,826 setakat 31 Dis 2022. Sekiranya ia dimasukkan ke dalam sistem anuiti, jumlah bayaran yang diterima oleh mereka hanyalah sebanyak RM533 sebulan untuk tempoh 20 tahun selepas persaraan.

Segera Laksana Skim Pencen Sosial

Pilihan yang lebih realistik ialah dengan memperkenalkan skim pencen sosial yang dibiayai sepenuhnya oleh Kerajaan. Skim ini akan melindungi kebajikan warga emas secara universal di negara ini dengan menyediakan jaminan pendapatan asas buat mereka. 

Skim ini telah diperkenalkan di kebanyakan negara, termasuklah negara-negara jiran seperti Thailand dan Vietnam. Di Thailand, warga emas yang berusia antara 60-69 tahun menerima pencen sosial sebanyak 600 Baht (≈RM80) sebulan. Kadar bayaran bertambah mengikut usia: 70-79 tahun (700 Baht), 80-89 tahun (800 Baht), 90 tahun dan ke atas (1,000 Baht).

Sekiranya skim ini mahu diperkenalkan di Malaysia, ia boleh digabungkan dengan beberapa bantuan sosial yang telah pun sedia wujud seperti Bantuan Warga Emas dan Sumbangan Tunai Rahmah (STR), sekali gus menjimatkan kos pentadbiran dan mewujudkan sistem bantuan sosial yang lebih bersepadu. Pelaksanaannya yang dibuat secara universal juga mampu mengurangkan insiden-insiden keciciran seperti ralat pengecualian (exclusion error) dan ralat kemasukan (inclusion error). Antara opsyen pembiayaan yang boleh dipertimbangkan untuk membiayai skim pencen sosial ini ialah diambil daripada perbelanjaan-perbelanjaan yang telah ditarik seperti subsidi bahan api dan bayaran pencen.

Menurut analisis Bank Dunia, kemiskinan di Malaysia mampu dikurangkan sehingga 3.1 mata peratusan sekiranya perbelanjaan untuk subsidi pada tahun 2022 (yang mencecah RM52 bilion atau 2.9% daripada KDNK) ditukarkan dalam bentuk bantuan tunai sebanyak RM 780 secara sama rata kepada semua rakyat Malaysia. Ia dapat dikurangkan lagi sebanyak 3.5 mata peratusan jika golongan T20 dikecualikan. 

Kos bagi membiayai skim pencen sosial ini tidaklah begitu besar jika dilaksanakan dengan efektif. Ia dianggarkan melibatkan kos sekitar RM15.0 bilion setahun, dengan bayaran sebanyak RM900 diberikan setiap bulan kepada semua individu yang berusia 70 tahun dan ke atas di Malaysia. Terdapat kira-kira 1.4 juta penduduk yang berada dalam kumpulan umur tersebut setakat pertengahan tahun 2022. Anggaran kos tersebut hanya bersamaan kira-kira 1.0% daripada KDNK atau 5.1% daripada perbelanjaan OE pada tahun 2022.

Meskipun pelaksanaan pencen sosial memberi perlindungan menyeluruh kepada warga emas di Malaysia, peruntukan yang diperlukan dijangka akan terus meningkat tinggi kerana negara sedang mengalami transisi menuju ke negara tua dimana peratusan populasi berusia 65 tahun ke atas dijangka mencecah 14%.

Di akhir sekali, keputusan-keputusan yang diambil oleh Kerajaan memainkan peranan yang penting bukan sahaja pada masa kini. Bahkan, sebarang polisi yang dilaksanakan akan mempunyai impak yang besar terhadap struktur ekonomi negara, yang sukar untuk diperbetulkan sekiranya tersilap langkah. Oleh itu, keputusan yang dibuat haruslah bersifat pragmatik dan praktikal.

Tiada guna jika pelbagai diskusi dilakukan mengenai ketidaksamarataan dan jurang pendapatan serta kekayaan yang wujud di negara ini, namun polisi yang dibuat adalah selektif kepada golongan-golongan tertentu dan menghukum rakyat marhaen.